改革·法治·轉型——黨的十八屆三中全會以來我國強化環境監管執法工作述評
發布時間：2015-01-13 信息來源：內蒙古黃河能源科技集團 瀏覽：567次
回望2014年的環境監管執法，密、嚴、實的特點盡顯。密，是指環境督查活動密集；嚴，是指監管執法力度提升；實，則是指監管執法實效。
環境保護部部長周生賢反復強調指出，面臨新的形勢和新的要求，我們要科學認識、主動適應、積極應對我國生態文明建設和環境保護的新常態。
新常態下，櫛風沐雨，砥礪前行。一年來，改革為環境監管執法鋪路，法律為環境監管執法護航，環境監管執法轉型深入推進。改革，法治，轉型，相得益彰。
2014年的環境監管執法，節奏夠穩、發力夠準、懲戒夠狠。2015年的環境監管執法，基礎更穩、作用更重、后勁更足。新常態下，改革還將持續，法治還將強化，轉型任重道遠。
（一）
改革鋪路
路透社曾如此評論：“面對公眾的抵制情緒，中國的空氣、土地與河流的污染現狀，是擺在執政的中國共產黨面前的一大難題?！?
其實，對于我國面臨的大氣、水、土壤等環境問題，我們自身比外媒有著更為清醒的認知。破解資源環境瓶頸約束，新一屆黨中央和中央政府展示出足夠的智慧和勇氣。
黨的十八屆三中全會從“五位一體”的戰略高度對生態文明建設進一步做出總體部署，明確提出要用制度保護生態環境，獨立進行環境監管和行政執法，加強環境保護基層執法力量。
改革，既是形勢所需，也是現實所迫。在全面深化改革元年的2014年，改革，一直是環境監管執法貫穿始終的不變主題。
改革，致力于破除環境監管執法阻力——
改革，撼動發展理念。
2014年，中央全面深化改革領導小組下設經濟體制和生態文明體制改革專項小組，將發展與保護統籌起來安排部署，內在的邏輯不言自明。
2013年以來，福建、山西、寧夏、河北、浙江、陜西等多地考核進行了調整，弱化或取消了GDP考核，加大生態環境考核權重。據不完全統計，目前明確取消GDP考核的縣市超過70個。這一改革，有利于從制度設計層面減輕環境監管執法的壓力。
改革，直指地方保護。
2014年，國務院規定，實施生態環境損害責任終身追究，對利用職權干預、阻礙環境監管執法的，要依法依紀追究有關領導干部和責任人的責任。
根據同年7月印發實施的《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定實施細則》，是否造成生態環境嚴重破壞被列為重要評價指標。
改革，瞄準區劃束縛。
2014年，京津冀一體化上升為國家戰略，生態環境管理打頭陣。長期影響區域聯防聯控的體制機制障礙開始得到破除，6省份決定聯合搭建機動車排放污染監管平臺。
繼京津冀及周邊地區建立大氣污染防治協作機制后，2014年1月，同樣的機制在長三角地區得以建立，有力確保了APEC會議環境保障、南京青奧會環境保障的成功。
改革，收緊環境紅利。
2014年9月，國家發改委、財政部和環境保護部聯合印發《關于調整排污費征收標準等有關問題的通知》，主要污染物排污費征收標準提升1倍。
北京、天津根據地方實際，征收標準提升近10倍。2014年7月1日起，天津二氧化硫每公斤征收標準為6.3元、氮氧化物8.5元、化學需氧量7.5元、氨氮9.50元，遠高于其他省份。
改革，致力于凝聚環境監管執法合力——
改革，避免單打獨斗。
2014年6月中旬，最高人民法院環境資源審判庭內部掛牌成立。同年12月，公安部、環境保護部等5部委聯合制定了《行政主管部門移送適用行政拘留環境違法案件暫行辦法》。
同時，公安部和環境保護部還聯合研究建立了行政執法和刑事司法協調配合的3項制度和4項機制，指導地方打擊環境污染犯罪活動。
一些地方探索區域交叉執法、部門聯動執法、上下級聯動執法。廣東與周邊5省區簽署跨界河流水污染聯防聯控框架協議，山東組織6個重點流域區域簽訂環境執法聯動協議，江西研究建立環境執法三級聯動機制。
改革，暢通參與渠道。
2014年，環境保護部每月公布重點環境案件處理情況，分季度公布環境行政處罰及移送涉嫌環境污染犯罪案件的情況，公示欠繳排污費的374家國控企業名單。
截至目前，全部的省級、83%設區的市級、29%縣區級環保部門在政府網站設置了污染源環境監管信息公開專欄，政務微博、微信如雨后春筍般開設。
我們注意到，很多污染事件都是通過公眾舉報才得以曝光、查處的。
改革，致力于提升環境監管執法能力——
改革，提振隊伍士氣。
新修訂的《環境保護法》第二十四條賦予環境監察機構執法權，解除了困擾環境監察部門多年的尷尬。
陜西省、貴州省完成了省級環境監察機構升格、寧夏將環境監察機構更名為環境保護執法局，廣東部分地區試點行政執法類公務員。
河北、遼寧、山東和貴州等省公安廳分別成立環境保衛警察總隊、環境安全保衛總隊、食品藥品與環境犯罪偵查總隊等。
改革，規范執法行為。
《環境保護部約談暫行辦法》明確了約談的適用情形、歸口管理、申請和實施程序、后續督辦等；《環境監察稽查辦法》統一了稽查內容，列出了5種表揚和15種懲戒情形；《環境監察執法證件管理辦法》印發實施，《環境監察年度考核辦法》完成修訂。
《環境保護部綜合督查工作暫行辦法》、《環境保護部門監管執法履職盡責暫行規定》、《行政主管部門移送適用行政拘留環境違法案件暫行辦法》等也已經或即將出臺。
在地方層面，河北出臺《環境監察文明執法行為規范》，山東出臺《獨立調查工作規范》，浙江專門印發文件加強環境監察文化建設。
改革，錘煉隊伍素質。
履職專業水平不斷提升。湖南省優化執法管理，實施分類監管，將現場檢查對象分為5類，污染源分為4個等級，分別提出監管頻次、負責人員，實施計劃執法，建立執法臺賬。
以網絡化管理為手段，推進監管全覆蓋。目前，河北、山西、湖南等9?。▍^、市）已全面實施環境監管網格化管理，其他省份也正在逐步推進。
……
直面矛盾，披荊斬棘。
源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲。這一系列重大改革，背后是人民群眾對改善環境質量的強烈期盼，是黨和國家對生態文明建設和環境保護的高度重視、向污染宣戰的堅定意志。
（二）
法治護航
石以砥焉，化鈍為利；法以砥焉，化愚為智。
2014年金秋時節，世界目光再次聚焦北京。黨的十八屆四中全會做出了全面推進依法治國的戰略部署。
依法治國，是大勢；依法治污，則要強勢。
法治，在剛剛過去的2014年，成為環境監管執法一以貫之的發力重點。
環境法律失之于軟的尷尬逐漸得以緩解——
以往的環境法律法規給人的印象是：偏軟、“沒有牙齒”、“拿著棉花棒打人”。
2014年4月24日，在經歷少有的4次審議后，新修訂的《環境保護法》高票通過。綜合來看，對現實的針對性、對未來的前瞻性、權利義務的均衡性都得以大大強化。
根據這部法律，上級人民政府及其環境保護主管部門應加強對下級人民政府及其有關部門環境保護工作的監督；
環境監察機構和其他負有環境保護監督管理職責的部門，有權進行現場檢查；
符合一定條件的社會組織可以向人民法院提起環境公益訴訟；
拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機關可以按照原處罰數額按日連續處罰；
通過暗管、滲井、滲坑、灌注排污或者篡改、偽造監測數據，要移送公安機關；
8種造成嚴重后果的情形，政府及相關主要負責人要引咎辭職；
……
按日連續處罰、查封扣押、限產停產、信息公開、行政拘留，有的是環境執法實踐證明行之有效的，有的是環保部門和社會各界呼吁了很多年的。
對于這樣的一部新法，很多人稱之為“史上最嚴”、“長了牙齒”。
實施14年后，《大氣污染防治法》也在同年迎來大修。從征求意見稿來看，新增條款超過原法的一半，懲罰措施也明顯加嚴。
這些法律，使環保部門獲得了很多法律授權。很多過去沒有的，現在有了；原先偏軟的，現在強硬了；以往模糊的，現在明確了。
在簡政放權大背景下，這些授權尤顯可貴。
環境法律失之于粗的狀況不斷得以改觀——
法律的生命在于實施。失之于粗，是一些環境法律很難真正落地的癥結所在。
為指導基層環保部門貫徹落實新《環境保護法》，環境保護部組織制定了4個配套辦法。
《環境保護主管部門實施按日連續處罰辦法》明確了適用違法行為種類、實施程序、計罰方式等，使得新修訂的《環境保護法》第五十九條更具可操作性。
《環境保護主管部門實施查封、扣押辦法》解決了一線執法人員“不會用、不敢用”等問題，規范權力運行的同時，也能有效降低亂用、濫用查封、扣押措施帶來的執法風險。
《環境保護主管部門實施限制生產、停產整治辦法》明確了限產、停產的適用情形，細化了實施程序，同時強調加大對相關措施執行情況的監管力度。
《企業事業單位環境信息公開辦法》重點解決了誰公開、公開什么、怎么公開、如何監督等問題，既滿足了公眾對企業環境信息的基本需求，又兼顧了企業的信息公開能力。
這4個配套辦法非常及時，也使新《環境保護法》更能堅實落地，依法治國要求更能堅定貫徹，實現藍天常在、青山常在、綠水常在的夢想有了更堅強的法制保障。
環境法律失之于疏的漏洞日益得以修補——
國家層面環境法治趨嚴、趨細的同時，部門規章、地方法律法規以及行業排放和準入標準也在不斷細化、完善，環境法治的網越織越密。
2014年1月1日起，《畜禽規模養殖污染防治條例》開始實施。同日，《城鎮排水與污水處理條例》開始實施。
在地方層面，《北京市大氣污染防治條例》、《河北省環境保護公眾參與條例》、《湖北省水污染防治條例》、《遼寧省機動車污染防治條例》、《四川省固體廢物污染環境防治條例》、《貴州省生態文明建設促進條例》等一批環境相關地方法律法規開始實施。
在排放標準方面，《鍋爐大氣污染物排放標準》、《錫、銻、汞工業污染物排放標準》、《生活垃圾焚燒污染控制標準》于2014年7月1日開始實施；2015年1月1日起國三柴油車不得銷售。北京在已有51項環保地方標準基礎上再立十幾項環保地方標準……
國家與地方、法律與規章、標準與政策，共同構成了我國的環境法律體系。當前，我國環境保護法律體系已經基本形成并趨于完善，環境法治失之于疏的漏洞正逐漸得以修復。
最嚴格的環境法律，需要最強大的執行力。
環境監管執法是落實環境法律法規和政策的最直接手段，也是保護生態環境、維護群眾環境權益的最有力措施。加強監管執法，成為環境保護領域全面推進依法治國的首要任務。
一個基本的共識在于，我國環境法治存在的主要問題是沒有完全做到有法必依、執法必嚴、違法必究，法律缺乏必要的權威，得不到應有的尊重和有效的執行。
為了確保新《環境保護法》順利實施，去年11月，國務院辦公廳印發了《關于加強環境監管執法的通知》，首次專門部署環境執法工作。全覆蓋、零容忍、陽光執法成為關鍵詞。
對全社會，《通知》展示了強力治污、重典治亂的國家意志和堅強決心。對地方政府，《通知》提出了必須落實對轄區環境質量負責、對環境監管負領導責任的明確要求。
而對環保系統，《通知》則明確了必須堅決糾正環境監管缺位、堅決糾正執法不到位、堅決糾正不作為和亂作為的工作方向。
在經過精心準備之后，新《環境保護法》于今年1月1日起正式實施，新一年的環境監管執法成為外界觀察我國依法治國進程的重要維度。
我們注意到，新法實施伊始，廣州就對兩家污染企業的排污設施實施了查封，湘潭對3位企業負責人實施行政拘留，兩家環保組織向南平法院提起環境公益訴訟并獲立案……
能用、會用、敢用、用得好。環境監管執法由此開啟新的篇章。
（三）
轉型引領
一年來，我們都有這樣的印象：黨中央、國務院對環境保護的重視再度提升，人民群眾對改善環境質量的要求再度提升。對環境監管執法來說，壓力和動力并存。
去年2月，習近平總書記在北京考察時強調，要加大大氣污染治理力度，聚焦重點領域，嚴格指標考核，加強環境執法監管，認真進行責任追究。
去年3月，李克強總理在全國“兩會”上指出，對包括霧霾在內的污染宣戰，就要鐵腕治污加鐵規治污，對那些違法偷排、傷天害人的行為，政府決不手軟。
去年10月，騰格里沙漠污染事故曝光后，習近平總書記、李克強總理等中央領導同志做出重要批示，中辦、國辦專門發出通報。
去年10月，張高麗副總理在部署冬春季大氣污染防治時指出，要加強執法監管，嚴懲違法行為，切實減少重污染天氣對人民群眾健康和生產生活的影響。
……
殷殷囑托，深深牽掛。
2014年，全國7萬多名環境監察人員沒有讓黨和國家失望，沒有讓人民群眾失望，緊扣環境質量改善，緊盯環境風險防控，以環境監管執法戰略轉型的實際行動讓人民群眾看到了改善環境質量的希望。
一年來，督查頻次明顯加大——
環境保護部和地方環保部門組織開展了APEC會議環境保障督查、整治違法排污企業保障群眾健康環保專項行動督查、大氣污染防治專項督查、重污染天氣應急預案執行情況督查、農村秸稈禁燒執法檢查、南水北調中線環保專項執法檢查、高爾夫球場清理整治工作等。
一個緊接一個，督查頻次明顯增大。
APEC會議期間，環境保護部派出16個督查組，對各地控煤控車控塵、停工停產停車情況進行專項督查。由于采取了會期保障措施，北京市大氣主要污染物濃度平均下降50%左右。
在農村秸稈禁燒執法檢查中，環境保護部定期通報各省份火點數量，推動各地統籌推進秸稈禁燒和綜合利用。統計顯示，2014年，全國秸稈焚燒火點數為5034個，同比下降36.9%。
在強力督查下，截至2014年11月底，《政府工作報告》提出的7項環保量化指標任務已全部完成，其中淘汰黃標車和老舊車611.34萬輛，提前超額完成全年600萬輛淘汰任務。
一年來，問責力度顯著提升——
在重污染天氣應急預案執行情況督查中，對于一些地方存在的應急機制不完善、一些措施操作性不強、應急預案執行不到位等問題，環境保護部均通過媒體給予曝光。
除了督企，還要督政。2014年，針對減排日常督查和核查核算、重點環境問題督查、重點流域考核等領域突出問題，環境保護部對一批地方政府實施了約談。
9月，環境保護部華南環保督查中心就湖南省衡陽市污染減排國家目標責任書項目建設進展嚴重滯后問題約談衡陽市政府。
11月4日，環境保護部華北環保督查中心就大氣污染防治工作約談了河南省安陽市政府主要領導，啟動掛牌督辦。
12月30日，環境保護部西南環保督查中心就滇池流域水污染防治工作約談了昆明市政府，責成其暫停五華區等4區新增主要水污染物排放建設項目環評審批。
同日，環境保護部環境監察局負責人分別約見了沈陽市、哈爾濱市政府負責人，要求兩地盡快組織對被掛牌督辦的企業進行全面排查和綜合整治。
根據環境保護部出臺的《綜合督查工作暫行辦法》，2015年各環保督查中心的工作重點是監督地方政府環保法定職責落實情況。省級環保部門每年督查的市縣級政府不少于5個。
在地方層面，4月，新疆維吾爾自治區環保廳對外公布2013年度國家重點監控企業欠繳排污費名單，福建省環保廳分8批公布了掛牌督辦企業名單……
一年來，處罰措施不斷加嚴——
打擊環境違法需出重拳。
違法成本低，是環境監管執法震懾力不強的重要原因，2014年，這一狀況有所改善。
2013年，地方各級環保部門向公安機關移送涉嫌環境污染犯罪案件總計706件，超過以往10年總和。2014年前三季度，移送案件總計1232件，接近2013年全年的兩倍。
統計顯示，2013年以來，環境保護部公開區域限批34個地區，掛牌督辦111件，是“十二五”頭兩年的1.7倍。
2014年6月，19家企業因脫硫設施存在問題，被罰脫硫電價款或追繳排污費4.1億元。五大電力集團華能、國電、華電、大唐和中電投都有子公司上榜。
統計顯示，浙江、廣東、江蘇、山東、河南5省處罰案件超過3000起；浙江、廣東、江蘇、山東、江西5省處罰金額超過1億元；河北、浙江、河南、湖南、福建5省關停企業超過1000家。
江蘇泰州環境公益訴訟案做出終審判決，6家化工企業被判賠付環境修復費1.6億元。
自2014年3月1日《北京市大氣污染防治條例》實施，北京市環保系統全年立案查處環境違法行為2921起，處罰金額超過1億元。
一年來，監管形式不斷創新——
為防止污染企業提前得知檢查消息，環境保護部創新實施“三不三直”，即不定時間、不打招呼、不聽匯報，直奔現場、直接督查、直接曝光，強化了震懾。
為理順監管執法體系，各級環保部門定人、定位、定責，采取聯合執法、區域執法、交叉執法等執法形式，實行國家 、省 、地“三級聯查”機制，各司其職、各負其責。
為提高執法效能、規范執法行為，各級環保部門推行移動執法，實施信息化監管、痕跡化執法和精細化管理。
針對一些排污行為隱蔽性強，環保部門探索運用衛星遙感和無人機航拍等高科技手段強化執法，環境保護部先后組織3次大型無人機執法檢查。
針對企業與檢查組玩“躲貓貓”，環保部門實行明查與暗查相結合 、日常巡查與突擊檢查相結合 、晝查與夜查相結合 、工作日查與節假日查相結合 、晴天查與雨天查相結合。
針對一些突出環境問題“死灰復燃”，環境保護部強化了環境行政執法后督查。
同時，在一些大型督查活動中，條塊結合、以塊為主、重心下移、屬地管理的原則，大大提升了環境監管執法的覆蓋度。
……
密、嚴、實，是2014年環境監管工作的突出特點。2015年，這樣的特點還將繼續得到體現。
去年底，環境監察高級研修班召開，受部長周生賢委托，環境保護部副部長翟青出席會議并強調了新常態下全面加強環境執法工作的要點：
嚴打，依法嚴厲打擊違法違規行為；公開，全力推進執法信息公開；高效，高度重視執法策略；督政，建立健全監督檢查工作機制；抓隊伍，全面加強環境執法隊伍建設。
環境保護部環境監察局相關負責人介紹說，落實好這些要點，就要狠抓開展環境保護大檢查、貫徹國務院辦公廳《通知》和實施新《環境保護法》三大重點任務。
惟其艱難，更顯勇毅。
“十二五”規劃收官之年，新常態下的環境監管執法正醞釀新的突破。生態環境治理體系和治理能力現代化這一重大課題，有必要、也有基礎首先在環境監管執法領域取得突破。
| 來源：中國環境報 |
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